【16】 机构变革

    河南道御史毛昶熙审讯工程中，钱无忧供出知县贪墨治河款，顺藤摸瓜，进而发现开封府知府也牵扯在内，这一下子可不得了，由一件普通的命案竟然牵扯出一个天大的贪污案来。

    毛昶熙不敢审下去了，紧急求见皇上，面陈详情，李书星也不得不慎重权衡。这案子越审理越大，牵连越广，如果控制不好，就会造成莫大的恐慌。

    黄河水灾一直是我们民族的心腹之患，治黄是历朝历代应尽的公共职责。清代嘉庆和道光时期，每年花在黄河、淮河等大河上的维护经费(不算决口抢险等费用)高达五六百万两银子，占朝廷年度财政支出的百分之十几。

    但是，花这么多的钱并没有买来河水的安澜，泛滥成灾的事仍然不时发生，其中道理何在？很重要的一个原因就在于治河的钱并没有真正花到河工上，而是被治河官吏贪污了。

    贪污的方法，具有特色的就是“文官吃草，武官吃土”。所谓“文官吃草”，是指文官在其主管购买治河用的埽工物料(草)中的贪污行径；“武官吃土”，是指负责筑堤、打坝施工的武官虚报土方等作弊手段。通过这种方式，大量治河经费落入个人腰包。

    由此可以估算出，每年真正用在治河之上的费用不过十分之一二，再乐观一些，按十分之三算，每年只有三成，即一百六七十万银子花在治河上。而另外的四百多万两白银，都被主管的官吏给瓜分了。

    看来这不是开封府一个地方出了问题，黄河沿岸的府县都脱不了干系，如果要彻查到底，恐怕会牵连出上百个官员。情况危急，看来必须提前回京了，李书星交代毛昶熙彻查河南省的贪污案，如何处置，另传圣旨。

    鉴于钱无忧检举有功，李书星赦免了他的死罪，改判劳役一年，而鲁钱两家诸多恶行也遭到惩罚。责令他们捐献一半的家产赎罪，特别是鲁家，由河南道御史毛昶熙做媒，成全章如海和鲁晓雨的一段姻缘。另外，李书星又建议章如海参加新军，建功立业，光宗耀祖。

    出宫这一趟，让李书星感触颇深，如果没有忠于职守的官吏，再好的政策法规，都会中途夭折，半途而废。尤其是下面这些官员阴奉阳违，欺压百姓，滥用酷刑，很容易造成冤假错案，从而官逼民反。

    贪污受贿已经是晚清官场无所不在的歪风邪气，地方官员灰色收入途经多，除了正俸银外，还有十倍到一百倍的养廉银，再加上士绅贿赂、下级官员孝敬、各种苛捐杂税和贪污等灰色收入，一个地方官的年收入几千两到几万两不等。

    “三年清知府，十万雪花银。”诚不我欺，清朝知府属于从四品官，年俸银九十多两，禄米九十多斛，而养廉银在一千两到四千两之间。一府管辖着十多个县，下属官员有几十号人，逢年过节的，礼钱孝敬也有数千两。再加上士绅地主的贿赂和各项贪污，一年收入三万两银子，一点问题都没有，以此推敲，三年积攒十万两白银，

    由此可见，地方官员的收入何等客观，晚清的贫困，只是穷在百姓，穷在朝廷，而富有的是各级官员和地主士绅。

    中央京官的灰色收入虽然不如地方官多，但也不少，他们掌管着官吏的升迁和任免，各地督抚和下级官员，还有数量客观的门生，每年的孝敬也是不好。另一项灰色收入就是办具体差事的克扣，比如宫殿修葺和卖官鬻爵等。

    随着国力的衰退，皇帝对下级官员的控制力越来越弱，也正因为这样，从王室宗亲到狱卒牢头，没有一个不贪污受贿，但凡有一点权力，都会被他们用来捞钱。要想根除贪污受贿，古今中外的政府都不可能办到，只能通过改革，制定法律法规来减少预防。

    李书星心里很明白，如果不能改变这股风气，不能有一支相对清正廉洁的官吏队伍，任何政策法规都执行不下去，即使实行了，也会半途而废，归于失败。但是，法不责众，他不可能把所有的贪官都清除掉，那大清国就剩不了几个官员来做事了，需要采取一个稳妥的法子。

    李书星一直在酝酿官府机构变革，之前时机不成熟，也没有形成详细的方案。如今，经过这两年的观察和暗中摸索，已经储备了足够的力量来应付所有的危机，他的第一项政策就是“机构改组，官吏分权”。

    皇帝是国家的最高统治者，掌管着帝国的军政大权和一切，李书星以强硬的姿态开始改组中央各部院，加强皇权统治，从而形成“一阁四院”的中央管理体制，即内阁、枢密院、司法院和翰林院。

    内阁是沿袭明朝，只是徒有虚名，实权由军机处代替。李书星重新改组，加强了他的权力，凌驾于六部之上，代替了军机处，成为国家的最高行政机构，是最高国家权力机构的执行机构。官员由皇帝任命，并对皇帝负责，由总理大臣、副大臣、大学士、审计司大臣和各部尚书组成。

    撤销军机处，成立枢密院，作为国家最高军事机构，掌管全国海陆军队，直属机构有国防部、军情局、军事院校和研究所等机构。官员由皇帝任命，并对皇帝负责，由枢密使大臣、国防部大臣、军情局大臣和军事院校负责人组成。

    官场腐败，贪污成风的一个主要原因就是没有独立的司法和监察系统，它们都不过是行政系统的附属物。督抚、知府和知县既掌管军政，也兼顾司法，如此法政不分，怎么可能约束他们贪污腐败。

    因此，李书星把大理寺和刑部拆散重组，成立独立的司法院，作为国家最高司法机构，独立于军政系统之外，又为各级军政机构服务。直属机构有最高法院、最高检察院、警察总署、军事法庭和皇家法庭。

    督察院保留并改革，相当于今天的中纪委，督导各级政府衙门执政行为，是各省总督、道台和都监察御史的上级主管部门。除监察政治得失外，还稽察各级衙门、官吏办事的优劣。

    翰林院集中了大部分饱学之士，每届状元等优秀人才先在这里供职半年，再分派到各地任职。李书星把这里改组成官吏培养和思想教育机构，对这些精英栋梁进行任职前的培训和深造，相当于今天的中央党校、中央政治部和组织部。另外，李书星把儒教的管理机构也归于翰林院，从而完成意识形态领域的强化统治。

    另外，对六部开始大动手术，把他们的权力进行分割，其任命权由皇帝和内阁共同决定，并对内阁负责。把户部分割为财政部、民政部、商务部、审计总署、中央银行；吏部分割为组织部和人事部；礼部分割为教育部、文体部和宣传部；工部分割为建设部、农业部、水利部、国土资源部；改理藩院为民族事务部，

    同时，增设交通部、国家安全局、外交部、宗教事务部、中央秘书处和其他直属机构。

    如此一来，权力集中到皇上一个人的手里，然后分给一阁四院，接着权力再被分散到各下级主管部门，下级又层层对上级负责，最后都对皇帝一人负责。加强了中央集权，处在这个特殊战乱的时代，李书星需要绝对权力，需要一言而决的执行效果。

    为了避免自己决策失误，每遇重大事件，都要召集内阁和四院的组成人员共同商议，特别是任命各级官员的大事，李书星让这些高级官员参与提名和举荐，这也是为以后的进一步改革打基础。

    清代以前，每逢战乱，都会形成地方割据势力，从而天下大乱，改朝换代。这和地方政府机构设置有一定的关系，军政不分，司法不独立，往往一个巡抚掌管着全省的军政大权，而一个总督掌管着两省或数省的军政，这样很容易造就军阀派系。

    李书星对地方政府进行了变革，每省的高级长官设置总督和巡抚各一名，共同管理地方行政事务，完全远离军权。总督相当于现在的省书记，从一品官衔，兼左副督御史衔，巡抚相当于现在的省长，正二品官衔。

    到府一级行政机构，高级长官设置道台和知府各一名，共同管理一府的行政事务。道台是正四品官衔，相当于现在的市委书记，知府是从四品官衔，相当于现在的市长。至于到县级衙门，同样是两位高级长官分管一县行政事宜，县丞是副职，协助管理。

    因为司法部门的独立，把全国各地的按察使司按察使、监察御史、通判和州判等机构和人员，全部划归司法院管理。在一省设置高级法院，在一府设置中级法院，在一县设置基层法院，负责刑事和民事案件审判，而已经组建的警察系统是整编各地衙役，作为司法机构的保障力量和执法机构。

    这一项工作并没有遭到多大的阻碍，因为李书星并没有削减他们的俸禄，也没有降低他们的品级。还受到大部分官员的欢迎，部门增加了，空缺也就多了，卖官鬻爵的机会也大了。

    如此大的变革，在李书星强大武装力量保障下，进展的十分顺利。